从实践来看，全国人大在相关批准决议中，都会表态赞同全国人大财经委提交的审查结果报告，相关审查结果报告就成为了解全国人大预算监督工作的关键。

[52]该主义的形成，可追溯至二战前的德国及日本。与形式混合式不同，实质混合式下的概括性规定没有被架空，而是对受案范围起到兜底、补足功能。

[53]申言之，行政处分作为公法世界中的权威性作用形式，被认为几乎发挥着与私法世界中法院判决相同之功能。2.行政行为概念之扩张 首先，行政行为之原意因撤销诉讼中心主义的缓和而扩张，不再局限于原初的行政处分。引用请以发表版本为准。这种模式的优点在于直观明了、方便民众理解，故操作性较强。[50] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第183页。

[27] 参见[美]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M.利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第219—220页。其列举性规定则对受案范围具有例示（如肯定列举）、排除（如否定列举）功能。变更决定直接改变行政法律关系的内容，不需要行政机关再启动行政程序作出行政行为，相较于撤销重作决定，能够更加直接地实现对公民的权利救济。

当前的实际工作中，复议机构作为政府法制工作机构的内设机构，承担了大量办理复议案件以外的其他政府法制事务，如果将其直接设在复议机关之下，则无需承担复议案件办理之外的其他政府法制事务，有助于其专职办理行政复议案件。这一状况表明，如果行政复议不能发挥其专业、便捷、高效化解纠纷的优势，从而有效化解行政争议，其不仅无法实现与行政诉讼的合理分工，本身还将成为新的争议产生渠道，加剧国家纠纷化解资源的浪费。[32] 参见黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，《南京社会科学》2012年第11期，第106页以下。仅确认行政机关构成不作为，无法回应申请人的实质诉求。

[16] 钱弘道、吴亮提出，纠纷解决目的可归纳为三层含义：纠纷解决的妥善性、纠纷解决的一次性、纠纷解决的迅速性。第二，法院在查明案件事实的基础上综合各种因素形成最终裁判，实现个案实质正义。

目前，修法在复议体制、复议审理模式、复议决定类型等重大问题上仍存有争议，相关探讨也尚不充分。因此，复议机关如果认定被申请人应当履行法定职责、兑现承诺或履行行政协议约定义务的，除在责令其履行职责外，还应在履职决定中将具体的履职内容予以明确，具体包括：（1）明确行政机关履职的期限。而在复议工作人员对材料进行书面审查的过程中，申请人并没有机会针对被申请人提交的证据材料和法律依据提出自己的不同意见。复议机构积极主动行使调查权、依职权主导庭审过程，有助于弥补申请人在举证能力上的不足，也有利于复议机构全面查清案件事实，保障申请人合法权益获得实质救济。

但是，外部人员的遴选、外部人员与行政内部人员的关系、外部人员能否充分履职等问题都会影响这一机制的实际效果，这是行政复议委员会机制的不利之处。申请人缺乏参与案件审理的机会，对不利于自己的复议决定缺乏认同，通常会选择复议之后向法院提起行政诉讼，因此，复议程序很难实质性地终结行政争议。（一）实质性解决行政争议的提出背景 1.回应行政诉讼程序空转问题 实质性解决行政争议命题的提出，是对行政审判实践长期面临的行政诉讼程序空转问题作出的回应。[10] 参见何海波：《实质法治——寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版。

[21] 参见王周户：《行政复议的功能应当是解决行政纠纷》，《行政管理改革》2011年第9期，第50页以下。（二）单独规定变更决定，扩大变更决定适用情形 变更决定在复议实践中的适用比例一直偏低，原因之一是，行政复议法将变更决定、撤销决定、确认违法决定三种类型放在同一个条文中规定，三种决定的适用情形相同，模糊了变更决定的适用情形。

实质性解决行政争议的内涵之一，是保障公民合法权益获得实质救济，而基于申请人与被申请人在行政实体法律关系中的地位，进入复议程序后，申请人的举证能力较之被申请人要弱。其一，行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法，但是行使裁量权不当的，可以适用变更决定。

这一定位的目的是希望发挥行政复议的优势，将更多行政纠纷化解在行政复议程序中，为司法系统减轻案件负担，集中有限的司法资源重点解决对保障公民权利和推动依法行政有重大意义的案件。[30] 余凌云应用Peter Cane的决定等级理论来解释为何复议范围较之行政诉讼范围要广、审查程度要深。在韩国，随着行政审判对国民权利的救济功能不断强化，行政审判案件数量不断上升，行政复议委员会由最初设在行政复议机关内的复议机构，逐步替代行政复议机关，以自己的名义直接作出决定。在这一等级序列内，上级可以撤销、变更下级的决定，因为它们都行使着近似的权能，有着相同的资质、经验和能力。宪法第108条规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。最后，行政机关有更多资源可供调配，能够更好回应当事人的合理利益诉求，更有条件化解基于历史原因形成的行政争议。

（3）不利于复议程序终结争议。[35]关于复议程序行政性色彩的制度建构，则主要在实现复议效率的视角下展开讨论。

对于这一点，分析韩国行政复议委员会的发展历程亦可以捕捉到。参见[日]本多滝夫：《日本行政系统的转换和行政不服审查法的现代化》，江利红译，《行政法学研究》2015年第3期，第4页。

修法若将实质性解决行政争议作为指导思想，以撤销决定为中心建构的复议决定体系必须作出相应调整。[20] 参见杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》，《法学评论》2014年第4期，第28页。

在书面审原则基础上形成的单方书面审查模式与现行分散的、欠缺专门复议机构的行政复议体制密切相关。第一，法院在司法审查权限范围内直接调整行政法律关系，原告合法权益经由行政诉讼获得实质救济。[28] 将行政复议作为化解行政争议主渠道，是对行政复议与行政诉讼在行政案件处理上作出的分工，回应了日益增长的行政案件数量与司法资源配置不足、诉讼制度争议解决效率不高之间的紧张关系。根据依法行政原则的要求，行政机关严格遵循法律规定，忠实执行法律，其行为即具备正当性，此即美国行政法学者斯图尔特所描述的传送带模式。

[11]江必新分析了形式法治主义向实质法治主义转型的必然性，提出实质法治主义强调纠纷的实质性解决。此外，2018年国务院法制办与司法部合并组建了新的司法部，地方层面的改革陆续到位。

如在田永诉北京科技大学案和刘燕文诉北京大学等案件中，法官均适用了未在实定法中加以规定的正当法律程序原则，不仅实现了个案实质正义，也使原告获得了实质救济。近年来，实质法治主义受到我国行政法学界较多关注。

[38] 典型的部门立法如《商务部行政复议实施办法》《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》《国家发展和改革委员会行政复议实施办法》。在有关行政复议法修改与完善的长期研究中，相关探讨多从解决行政争议的视角展开，少有从实质性解决行政争议的角度切入。

现行复议机构设置与复议制度作为内部监督机制的性质定位密切相关，如将实质性化解行政争议引入修法，行政复议机构设置的基础将发生重大变化，行政复议机构宜作出如下重大调整。变更决定适用情形的宽泛正是行政复议具有更大空间实现实质性解决行政争议的体现。因此，复议审理模式改革如能采职权主义模式，由复议机关依职权全面查明案件事实，复议决定体系由以撤销决定为主转向以能直接为公民提供实质救济的变更决定和履职决定为主，便是妥恰之举。行政机关履职之后，对于行政机关新作出的行政行为或决定，申请人仍有可能不满，并再次申请复议或者提起行政诉讼。

2014年修订的行政诉讼法已在立法目的中突出强调了解决行政争议。通知中明确指出，建立试点的目的是提高行政复议解决行政争议的质量和效率，增强行政复议制度的公信力，充分发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用。

这既包括一审程序结束后启动二审程序、再审程序，也包括法院判决作出之后行政机关再次启动行政执法程序，行政执法程序的再次启动很可能又会引发新一轮行政复议与行政诉讼。作者简介：王万华，法学博士，中国政法大学诉讼法学研究所教授。

然而，实践中行政案件类型丰富多样，在行政不作为、民行交叉、民生给付、城市房屋拆迁补偿等类型的行政案件中，法院对行政行为展开的合法性审查并没有触及案件的实质争执点，很难真正解决当事人的利益诉求。直接言词原则是纠纷解决应当遵循的基本原则，行政复议的高效便捷特点应体现在弱化双方对抗程度、简化流程等方面，而非取消直接言词原则。